ESTUDIO CIENTÍFICO DE LA BUROCRACIA


Escribe: Eduardo Farina*

Tratando de dar el gusto al quisquilloso articulista Gerardo Meza Caballero y a su protector “super omnia” Osvaldo Bergonzi, va este somero e incompleto trabajo sobre Max Weber y la Burocracia que, esperemos no sea otra vez censurado, porque los paraguayos necesitamos alguna “tribuna abierta” y creo que lo merecemos.

Las consideraciones hechas en los censurados “Comentarios” y las “respuestas” hacen necesario un estudio científico de la Burocracia Partidaria y Estatal (que siempre están unidas, eso no debe ignorarse por ser algo “elemental Watson” como decía Sherlock Holmes) para conocer los perjuicios que ha suscitado, suscita y suscitará si no se le pone freno, dejando para otra ocasión el estudio de la Burocracia Internacional.

Los Partidos Políticos son fundados, generalmente, por una agrupación de ciudadanos que corresponden a un sector de la sociedad, movidos por una ideología, intereses de clase, influencias externas, un sentimiento u objetivo de autodefensa social, o una coyuntura nacional determinada. Una vez creados, van apareciendo las estructuras de organización que les permitirán la lucha por la obtención del poder político; y así van apareciendo los comités electorales y seccionales, luego los grupos parlamentarios y las Juntas Directivas (o éstas primero), todo dentro de un organismo jerárquico y estatutario, con una ideología común o un conjunto de principios básicos.

Cuando un Partido Político se desarrolla lo suficiente como para englobar a un número importante de afiliados y a un electorado poderoso, y sobre todo si llega a las palancas del Poder, sus instituciones se vuelven tradicionales y sumamente estables, con Jefes casi indiscutidos y Líderes de base disciplinados. Es entonces que hace su aparición el fenómeno de la “Burocracia Partidaria” que cuando dicho Partido accede al Poder por bastante tiempo se transforma en “Burocracia Estatal o Gubernamental”.

Un Partido sólido necesita, indudablemente, de una Burocracia firme y eficiente, pues de lo contrario, la anarquía organizativa haría imposible una campaña electoral y el mantenimiento del Poder conquistado. Una organización eficiente requiere orden, cohesión y disciplina interna. Y nada más normal entonces que los Jefes Partidarios vayan asumiendo “funciones” dentro de la maquinaria institucional que aseguren la continuidad. Pero cuando dichas “funciones” son usurpadas por personajes sin relevancia política o cuando los mismos Líderes se aferran a su permanencia en el “Aparato” del Partido haciendo uso de cualquier medio a su alcance, sobre todo prohijando a oscuros individuos en los puestos claves de los peldaños de la jerarquía, obedientes más a su persona que al Partido y, las más de las veces, obsecuentes servidores de sus designios, apartando para ello a promisorios Líderes naturales emergentes de la juventud o de fuera de la rutinaria militancia, estamos ante el fenómeno denominado “Burocratización Partidaria”.

Y así, al asumir el Poder, con el correr del tiempo deviene una época de desigualdad política, social y económica creciente, en que las diferencias entre los que “mandan” y el resto, se amplían rápida y groseramente: en que la “competencia por el liderazgo partidario” degenera en una feroz rebatiña por los privilegios, en que la “lealtad al Líder” lleva esa rebatiña a cada Seccional o Comité o Sector y Ente Estatal o para-Estatal del país, y en que el contraste entre la opulencia y el poder de los Burócratas frente al marginamiento de los demás adquieren las formas más insultantes. Un ejemplo clarísimo lo tuvimos en el Gobierno Stronista y el “Izquierdista-Liberal” de Fernando Lugo.

La característica de la Burocracia es su formalismo, su altanería y su espíritu de cuerpo; a eso se agrega el ritualismo, la falta de iniciativa, el desperdicio de los recursos y su servilismo ante el influjo de las grandes organizaciones públicas. El pensamiento marxista desarrolló extensamente el estudio de la Burocracia Partidaria. Aunque Marx sólo se ocupó marginalmente de la cuestión, sus seguidores, al encontrarse con la tarea de construir el Partido, se vieron obligados a prestar mayor atención a los problemas organizativos. Especialmente los que provenían del Sindicalismo tuvieron una percepción clara de los peligros internos de la existencia de un aparato fuerte y concentrado: así, R Michels, basándose en el caso del Partido Socialdemócrata Alemán, sostiene que toda organización implica una oligarquía; y alrededor de los mismos años (1904) Rosa Luxemburgo (Revolucionaria comunista judía-polaca pero que desarrolló su actividad política en Alemania, muriendo asesinada –cuando el “Levantamiento Espartaquista” del Soviet alemán en Berlín– el 15 de Enero de 1919, al final de la 1ª. Guerra Mundial) entró en polémica con Lenin acusándole de sofocar la espontaneidad revolucionaria de la clase obrera con una férrea organización burocrática del Partido (Norberto Bobbio: “Diccionario de Política”; loc. cit. et pássim. Siglo Veintiuno Editores; México, 1981). También León Trotsky criticó el Aparato del Partido Comunista Bolchevique, afirmando que se iba transformando en un estrato privilegiado de la sociedad (Isaac Deutscher: “Trotsky. El Profeta Desterrado”; pp. 275 a 286. Ediciones Era S.A., México D.F. 1969). Y aún la “Nueva Izquierda” identifica a la Burocracia y el Dirigismo centralizado como el verdadero enemigo del Socialismo. Así pues, en la tradición Marxista los conceptos de burocracia y burocratización se usan para indicar la progresiva rigidez del aparato del Partido a expensas de las exigencias de democracia de la Base. Este análisis sirve también para la Burocracia de los Partidos no marxistas dado su alcance universal contra el que hay que luchar, pues la disfuncionalidad organizativa, antidemocraticidad de los aparatos de los Partidos, e interferencia técnica en la Administración Pública, se han unido en el vocabulario de las Ciencias Sociales modernas para dar vida a una extraordinaria proliferación conceptual (M. Albrov: “La Burocracia”; pp. 113-143, Bolonia, 1973).

MAX WEBER Y SU CONCEPTO DE LA BUROCRACIA.

No es verdad, como dice el Dr. Meza Caballero, que “el gran sociólogo alemán Max Weber, considerado como el padre de las ciencias sociales modernas, popularizó el término desarrollando la idea de que la forma de organización burocrática era la más eficiente y racional para encarar las enormes posibilidades de desarrollo que ofrecía el impresionante auge del capitalismo a principios del siglo XX”(sic).

El concepto Weberiano de la Burocracia (sea ésta Partidaria o Estatal), se encuadra dentro de su análisis de los tipos de dominio: la legitimidad y el aparato administrativo; Weber sostiene que “todo Poder trata de despertar y cultivar la fe en su propia legitimidad” y que “todo Poder se manifiesta y funciona como Administración” (Max Weber: “Economía y Sociedad”. Vol. I, p. 208 y Vol. II, p. 250. Milán, 1961) Así, distingue entre dominio legítimo y no legítimo y, dentro del legítimo, entre dominio carismático, tradicional, y legal-burocrático. El dominio carismático está legitimado por el reconocimiento de los poderes y de las cualidades excepcionales del Jefe, y su aparato consiste típicamente en el grupo de sus “discípulos”, es decir, de los individuos elegidos por el Jefe. La legitimidad del dominio tradicional está constituida por la creencia en reglas y poderes antiguos, tradicionales e inmutables, mientras su Aparato puede adoptar formas cuasi feudales (como sucedió en el Partido Colorado con el “Chavismo” y en el Estado con Stroessner). El dominio legal-burocrático se caracteriza por la existencia de normas formales y abstractas, y desde el punto de vista del Aparato, por la de un staff Administrativo Burocrático. Resumiendo, Weber define la Burocracia como “la Estructura Administrativa de la que se vale el tipo más puro de dominio legal” (Ibídem).

El estudio Weberiano de los tipos ideales de dominio incluye tres distintos niveles de análisis (G. Roth: “La prospectiva histórico-comparada en Max Weber”; en “Reseña Italiana de Sociología. XI”, 1970): el primero consiste en la formulación de conceptos claramente definidos; el segundo, en la construcción de modelos sacados de fenómenos históricos semejantes desde el punto de vista empírico; el tercero, en la explicación específica, a partir de estos modelos, de casos históricos particulares.

Max Weber contrapone el sistema Burocrático –que él considera propio del Estado moderno– con el sistema Patrimonial, que considera más propio de los Partidos Políticos. En estos últimos los funcionarios no se reclutan sobre la base de un contrato sino que son casi “esclavos” o clientes del que detenta el poder, y en lugar de contar con una retribución fija, son compensados con beneficios en especie o en dinero; las tareas no se asignan por criterios a las esferas de competencia impersonales y a jerarquías racionales sino que se otorgan, en parte siguiendo la tradición y, en parte, el arbitrio del que “manda”; la distinción entre persona y oficio no existe, porque todos los medios de administración se consideran parte del patrimonio personal del que detenta el Poder. Este fenómeno de la concentración de los medios de administración y de gestión en manos de los que detentan el Poder se verifica en todas las organizaciones de grandes dimensiones, ya sea en los Partidos Políticos, en la Empresa Capitalista, en el Ejército, en el Estado (sea socialista o democrático) y en la Universidad.

Otro conflicto se refiere a la relación entre Liderazgo Político y Aparato Administrativo; esto tiene considerables implicaciones para el ejercicio del Poder. En un sistema de dominio legal-burocrático no le basta al Líder con derrotar a los demás Líderes en la contienda electoral sino que debe también supervisar la actuación de la Burocracia en cuyas manos está el ejercicio cotidiano de la autoridad. Previendo la posible, aunque ilegítima, expansión del Poder Burocrático, Weber sostuvo que la Burocracia Partidaria y Estatal sigue siendo compatible con un sistema de autoridad legal sólo cuando la formulación de las leyes y la supervisión de su aplicación siguen siendo prerrogativas reales de los políticos: porque si el Aparato Burocrático logra usurpar el Proceso Político y Legislativo, se deberá hablar de un “proceso de burocratización” que ha rebasado los límites del sistema y ha transformado la estructura (Max Weber: “Parlamento y Estructura en Alemania”; 1918).

Para Weber, las características típicas del Líder Político son diametralmente opuestas a las del burócrata partidario; aquél es un hombre de Partido que lucha por el Poder, que debe manifestar capacidades creativas y asumir responsabilidades personales por iniciativa política propia. En una democracia de masa, el control del Líder político sobre la Burocracia de Partido y aún Estatal se hace posible principalmente gracias a su capacidad “carismática” de obtener un éxito electoral en condiciones de sufragio universal.

Concluyendo: las tensiones y el potencial conflictivo en los dos niveles de la legitimidad y del aparato partidario hacen que el equilibrio del sistema legal-burocrático sea intrínsecamente inestable y esté expuesto a tendencias carismáticas y patrimoniales. Se debe observar siempre en qué dirección específica avanza la burocratización en cada caso histórico particular(Ibídem: “Economía y Sociedad” cit., Vol. II, p. 303). Se deben estudiar las causas que influyen en la naturaleza y la extensión de su Poder, sus relaciones con los Grupos de Interés y su eficacia administrativa; de otro modo puede convertirse en un grupo cerrado que se autorreproduce, pues la Burocracia Partidaria y la Estatal tiende a extender su poder y a imponerse como un cuerpo independiente frente a la autoridad política del Gobierno; por eso es importante la insistencia sobre la lealtad de la Burocracia hacia el Estado, y unido al problema del control político está el de las relaciones entre esa Burocracia y los “grupos de interés o de presión”, porque a la larga estas relaciones pueden dar origen a fenómenos de tipo clientelar que evitan el control del Poder Político central del Gobierno, y por lo tanto hacen más difícil la correcta toma de decisiones y hacen aparecer elementos que delimitan la lucha por el poder de los grupos internos de la organización Gubernamental (Ibídem).

CONSECUENCIAS DE LA BUROCRATIZACIÓN Y SUS SOLUCIONES.

La Burocratización implica una degeneración de la Estructura y de las Funciones de los Aparatos partidarios y Estatales. Si mantenemos firme como características distintivas de una Burocracia típica la centralización de la autoridad y la personalidad de los mandatos, se puede afirmar que la Burocratización entraña elementos de no racionalidad, de fraccionamiento de la autoridad y de “personalización” de los mandatos recibidos supuestamente del pueblo, con la consecuente lentitud de las actividades y la reducción de las tareas cumplidas, la supervivencia y la elefantiasis de Organismos que no responden ya lealmente al Partido ni al Gobierno sino a sus fines particulares. En el origen de este fenómeno se encuentra, pues, el problema del Aparato y de los funcionarios que lo componen. Se crea la tendencia a considerar la actividad desarrollada y la organización misma, no ya como medios para alcanzar un objetivo nacional sino como fines independientes. Una actitud de este tipo no puede ser destruida fácilmente por causa de la resistencia de los Burócratas de mantener los privilegios obtenidos. El problema crucial consiste, pues, en saber si verdaderamente no existe ningún obstáculo a la Burocratización, o si, en cambio, existe la posibilidad de frenar la propagación del fenómeno que le permite conservar sus privilegios y su misma existencia; por eso los Burócratas rutinarios a ultranza tratan de impedir la politización de las masas partidarias y la expansión de la conciencia de su Poder. De ahí la búsqueda de un modus vivendi con alguno o varios Movimientos internos partidarios y la decisión de mantenerse a toda costa in statu quo ante (“en el mismo estado que antes”).

Al seguir existiendo la inclinación de los burócratas rutinarios a defender sus intereses individuales y su tendencia al enriquecimiento privado, si no se le pone coto, se estimulará la burocratización. Una de las soluciones consiste en promover el desarrollo de las fuerzas productivas, sin separar el aspecto económico del social; debe atribuírsele un papel esencial a los estímulos político-ideológicos sin por ello menospreciar los materiales; es necesario un estricto control político por parte de los Líderes y correligionarios en general sobre todos los Funcionarios, Legisladores, Técnicos y Especialistas etc., es decir sobre los que aún detentan el monopolio de muchas palancas del Poder. Esto implica un rápido desarrollo técnico-cultural de las masas y mandos medios de los Partidos que permita asumir un control cada vez mayor del Partido, del Estado y de la Economía. Es necesario pues –como lo ha dicho el inmortal Dirigente Sueco Per Albin Hansson, iniciador y padre del sistema socioeconómico de Suecia en 1932– esforzarse por explotar todo el potencial creativo de las masas partidarias a fin de hacer surgir rápidamente los cuadros necesarios para el efecto”. Y para contener el Poder de los militantes rutinarios burocráticos, se pueden tomar dos medidas, como por ej.: 1) ningún Funcionario o Legislador debe recibir un salario excesivo (en Suecia ningún salario puede exceder en 10 veces al de un obrero calificado) ; 2) todo Funcionario o Legislador puede ser elegido o removido en cualquier momento de acuerdo con la voluntad de sus electores (como ocurre en los EE.UU.). Estas medidas, junto con la supresión de la separación entre funciones Legislativas y Ejecutivas, reconociendo los diferentes roles del Partido y el Gobierno, amén de la rotación de los Cargos para impedir la eternización burocrática en los mismos, pueden ser la solución al problema de la Burocracia Partidaria y Estatal.

*Ingeniero Civil con Post-Grado en la Universidad Politécnica de Sao Paulo (Brasil); Magister en Ciencias Políticas por el Rectorado de la Universidad Nacional de Asunción; participante del Seminario Internacional de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Santiago de Chile, 2013.-

3 Responses to ESTUDIO CIENTÍFICO DE LA BUROCRACIA

  1. Eduardo Farina. Ingeniero Civil y Magister en Ciencias Políticas dice:

    Sr. Director, Dr. Bergonzi: Gracias por publicar mi artículo. Es Usted un verdadero caballero y de palabra, le honro por ello. Si Ud. me lo permite, en adelante lo que podrían ser comentarios críticos se los enviaré como artículos; y no crea que solamente lo haré con el Dr. Meza Caballero, también con otros articulistas, incluido Usted mismo y hasta el Dr. Narváez Arza cuyos trabajos son magníficos. Al respecto le cuento que Narváez fue mi compañero en el Post-Grado de Ciencias Políticas del Rectorado de la UNA, siendo el mejor alumno del Nódulo 1992-93. Claro que él tenía en su haber una Licenciatura en C. Políticas de la Universidad de San Marcos de Lima, Perú, de fines de la década del 70, ademas de ser Abogado. También fue mi compañero el Coronel abogado Andrés Humberto Zaracho quien abandonó antes de un año luego de varios aplazados en diversas asignaturas. El error que le imputo a Narváez entonces fue el de haber invitado a VÍCTOR BOGADO -también compañero nuestro pero que “no daba pie con bola” en el Curso pues carecía de formación intelectual- a ingresar en el MOVIMIENTO DE RECONCILIACIÓN COLORADA llevándolo a la casa de “Carlín” Romero-Pereira iniciando así su carrera política con los resultados que conocemos (según el mismo Carlín, Bogado se robó 20 millones de dólares durante el período que fue Pte. de CONATEL, con lo cual luego financió sus campañas electorales); esto demuestra que los intelectuales no tienen “olfato” político para elegir a sus amigos. Reciban Ud. y el Dr. Meza Caballero mis más respetuosos saludos. Espero su respuesta.

  2. osvaldobergonzi dice:

    EDUARDO: FINALMENTE ME GANE UN ARTICULISTA Y UN AMIGO CON UNA SÓLIDA FORMACIÓN. NO ESCATIME SI METO LA PATA. LO QUE SÍ DESEO ACLARALE ES QUE ME TUVE QUE IR A MI CORREO DONDE ME LLENAN DE COSAS FUTILES MI PANTALLA HASTA QUE ENCONTRÉ SU ARTÍCULO. YO CREÍ QUE APARECERÍA EN EL COLÓ. PERO RESULTÓ MEJOR. SALUDOS AFECTUOSOS..

  3. osvaldobergonzi dice:

    Eduardo: Ya supe lo de Víctor Bogado con Carlín y es cierto que el personaje es un Pedro Picapiedra. Es igualmente cierto que los intelectuales presentan a cerebros de mosquitos para que se conviertan en multimillonarios. Me pregunto ¿qué es lo que hace que los cerebros de mosquitos lleguen a grandes alturas y los intelectuales queden por el camino? Esta es una pregunta que le formulo pues puede desenrrollar la madeja del poder. Saludos cordiales.

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